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第47章（第1页）

皇权在晚清受到削弱。同光时期，曾国藩系统的督抚大增，中央集权受到削弱。清王朝曾采取过措施集权，但并不成功。

对蒙古、东北、西北边疆地区的统治

清朝对少数民族所居住的边疆地区的管理十分成功，周总理曾说：&ldo;清代以前，不管是明、宋、唐、汉各朝，都没有清朝那样统一。&rdo;1清朝对西南地区的管理实行改土归流，对蒙古、东北、西北边疆地区的统治和管理采取如下措施。

一、设军事行政机构管辖

清朝对这些地方的统治、管理与一般行省不同，不设督抚，都实行军府制，由将军率八旗驻防。

东北是清朝龙兴之地，而沙俄在顺治、康熙朝就曾把侵略的触角伸到黑龙江流域，清朝统治者对这里十分重视，在这里实行军府制，分设盛京将军、吉林将军和黑龙江将军，兼军政和民政两个方面。多处筑城，设立总管和副都统，驻有重兵4万，而内地各省驻防仅一万六。

内外蒙古实行盟旗制度。这种制度首先在内蒙古实行，后来推行到外蒙古、新疆、青海等蒙古族居住地区。旗制有似八旗制度，是政权组织又是军事组织和社会组织。盟由数旗组成。每旗由清廷从本旗王公、太吉或塔布囊内任命旗长一人掌管旗务、再加上协理台吉23人协办旗务。此外还设管旗章京一人统管一旗之事，副章京一至二人分管一旗之事。内外蒙古同时也实行军府制。内蒙古设察哈尔都统、热河都统、绥远城将军，外蒙古设乌里雅苏台将军和科布多参赞大臣。绥远、张家口驻兵二万多，畿辅、热河及陵寝围场驻兵一万七。

西北地区的新疆行政因民族杂居，故行政制度不一，乌鲁木齐、巴里冲等地实行郡县制，蒙古族住的地方实行盟旗制，天山南路实行伯克制。2整个西北地区也实行军府制，设伊犁将军，西北驻防八旗兵一万八千。

清朝从皇太极时起就设有管理蒙古少数民族事务的机构蒙古衙门，崇德三年改名为理藩院。顺治朝后此院仍然存在，职能扩大到回部和诸藩部。&ldo;制爵禄，定朝会，正刑罚，控驭抚绥，以固邦翰。&rdo;3

二、利用宗教，实行政教合一

蒙古盛行喇嘛教，统治者利用该教进行统治，实行政教合一。清朝政府本着&ldo;修其教不易其俗&rdo;的原则，顺应他们的习俗，在蒙古地区大建寺庙，免除喇嘛的赋税差役，给活佛和上层喇嘛封号、特权，封赐4大喇嘛教首领4，分别主持卫藏、漠南和漠北的宗教事务。

三、设置军事哨所

东北、蒙古、新疆沿国境线内设置卡伦哨所，派遣官兵了望、戍守。分三类：&ldo;常设卡伦&rdo;，士兵长驻，&ldo;移设卡伦&rdo;和&ldo;添设卡伦&rdo;则根据季节的冷暖移动，&ldo;添设卡伦&rdo;，暖则设，冷则撤。

四、设立驿站

清政府在东北、西北和西藏地区都建立了驿站，传递文书，为尽快了解边疆情况，及时向这些地区传达上谕提供了方便。《厄鲁特蒙古图》此外驿站也可以供运输军饷、武器的人员、车马休息、住宿，保证平叛的需要。

五、恩威并用

所谓恩威并用就是镇压少数民族的割据和反叛，而以恩德拉拢其上层。平定噶尔丹的叛乱，平定策妄阿拉布叛乱，平定西藏珠尔墨特叛乱等为施威；给少数民族上层人物封爵，给予丰厚俸禄，娶蒙古贵族女儿为妃子，让他们到北京或避暑山庄觐见皇帝都是施恩笼络。

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注释：

1周恩来《关于我国民族政策的几个问题》，《人民日报》1979年12月31日

2伯克是维吾尔族官名。伯克原来世袭，平定大小和卓后改为任命。

3《清史稿&iddot;职官》

44大喇嘛教首领指达赖喇嘛、班禅额尔德尼、章嘉呼图克图和哲布尊丹巴呼图克图。

改土归流

改土归流也称土司改流，指把西南少数民族地区永久世袭的土官改为随时任免的流官。这是雍正四年（1726）开始实行的加强对西南边疆统治的一项政治措施。

西南少数民族多，元代以来实行土司制度。元代在这些地方设了安抚司、宣抚司、宣慰司，用当地的酋长为官吏，称土司或土官。文官有土知府、土知州、土知县，武官有宣慰使、安抚使、招讨使等。少数民族人民由土司管理。这种管理办法在当时还是恰当的。明朝因袭了这种制度，并制定了一套贡赋、征调、驻防和承袭制度。清朝初年还是这个制度。这种制度落后性日益显著。在土司统治下，土民过着暗无天日的生活。广西土司岑宣栋允许土民读书，但不允许他们参加科举考试，担心他们考取后脱离他的统治。土司统治，赋役无名，刑杀任意。土司为儿子娶亲，土民三年不得婚姻。一年之中向土民小摊派四次，三年又一大摊派。土司取之土民的钱粮超过田赋百倍。土司之间经常互相攻伐，给土民生命和财产带来巨大损失。土司制度易于导致地方割据，不利于中央对地方的统治。

雍正三年鄂尔泰由广西巡抚调云南以巡抚治总督事。到任后他发现贵州种家苗已为乱20年。四年春他上书雍正帝：一、云贵问题没有什么比得上苗族问题急迫，安民必先制夷，制夷必改土归流。二、列举东川、乌蒙、以步当车的清末云南邮政局邮差镇雄3大土司的罪恶并建议四川的东川、乌蒙、镇雄三大土府划归云南。三、澜沧江外宜土不宜流，江内宜流不宜土。四、提出改流做法：&ldo;计禽为上，兵剿次之；令其自首为上，勒献次之&rdo;五、剿夷要练兵选将。