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第46章（第1页）

在20世纪80年代，中央政府做对了很多事，尤其是包产到户的土地政策以及轻减财政支出的财税大包干政策，激活了民间和地方政府的积极性，而其在货币政策上的冒进则导致了1988年的大失利，这再度印证了土地、财政及货币在中国宏观经济治理中的核心意义。在放权让利的过程中，历史上一再出现过的景象也毫无悬念地重现，那就是权威旁落，中央财政长期处于窘迫的赤字状态，到1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入约1000亿元，只占总收入的28，地方收入约2500亿元，中央财政支出约2000亿元，赤字1000亿元，因此被讥笑为&ldo;讨饭财政&rdo;，时任财政部部长的刘仲藜回忆道，当时连某些中央机关都已经到了不借钱，工资发不出去的境地。

相对于中央政府，地方政府则出现了自主权限扩大和苦乐不均的景象。五大包干政策极大地刺激了地方发展经济的积极性。而由于各地的包干基数是按80年代初期的数据核定的，所以一些在改革开放后迅速崛起的沿海省份上缴数额偏低，而传统强省（市）则相对较高。比如，上海市一年上缴数额为120多亿元，广东省则为10亿元，山东省（除青岛外）仅为289亿元。苦乐不均的结果，自然造成各自为政、&ldo;诸侯经济&rdo;泛滥的混乱局面，妨碍了国内统一市场的形成和市场经济的发展，各省俱以邻为壑，为争夺资源打得不可开交，以资源小省江苏和浙江为例，两省每年春季为了争夺春茧在交界处必打&ldo;蚕茧大战&rdo;。

总而言之，从1978年到20世纪90年代的最初两三年间，是民间生产力得到极大解放的时期，改革的动力来自于计划体制之外，由下而上，由外而内，因而也具有天然的违法性，曾有民间改革家自诩&ldo;一切改革都是从违法开始的&rdo;。在这一过程中，中国社会面目全非，很多坚硬的东西崩解了，四大利益集团的格局陡然改变。

20世纪90年代初期四大利益集团的新格局图

1989年的政治风波之后，意识形态趋于保守，尽管邓小平在1992年重新推动经济的市场化运动，但是，自由化所可能造成的对大一统制度的威胁为最高当局所警惕，尤其是1990年苏联的解体以及东欧各社会主义国家的&ldo;集体变色&rdo;，更是让中国共产党感到了空前的执政危机。正是在这样的背景下，&ldo;弱中央、强地方&rdo;、&ldo;弱政府、强民间&rdo;的模式遭到质疑，经济集权主义成为必然性的选择。

第十二讲　改革开放（下）：集权主义的回归

在20世纪90年代之后，中国的经济政策发生了微妙的目标性转移：前十余年的目标是复苏经济，解决生产能力不足的问题，因此放纵民间，举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励，即便突破了法律底线，亦受到容忍;自此之后，改革目标已转移为加强执政集团的领导能力，增强控制力以及在发展中获得更多的利益，于是，中央向地方收权，政府与民间争利，集权主义再度归来。

1991年年底，年届60岁的朱镕基被邓小平从上海市委书记任上抽调入京，出任主管经济的副总理。朱镕基自大学毕业不久即进入国家计委，其后在石油工业部、国家经委、中国社科院工业经济研究所、上海市工作历练，熟悉宏观、产业、学术及地方经济各个环节，是一位罕见的实务及理论大家，其为人不苟言笑，以严厉、高效、清廉著称。在他的治理下，经济变革呈现出鲜明的集权化特征。

分税制：从增量改革到整体改革

朱镕基上任之后，即以霹雳手段整顿经济秩序，他采用银行注资周转和政府直接干预的方式，解决了国有企业之间的&ldo;三角债&rdo;难题，快刀斩乱麻的手法让人耳目一新，随即他兼任中国人民银行行长，对民间融资行为进行严厉打击，在争议颇大的沈太福集资案中，力排众议，将沈太福处以极刑。1993年，中国经济再度出现投资过热，上半年全国固定资产投资增长69，生产资料价格总指数上涨447。国务院出台&ldo;国十六条&rdo;紧急&ldo;降温&rdo;，其中包括：提高存款和贷款利率，全面削减基本建设投资，重新审查地方批准的经济开发区，整顿海南、广西北海以及上海的房产投资热。这些措施呈现出行政主导、积极干预的明显特征，并迅速取得成效。

在这一过程中，中央政府形成了新的改革思路，在决策层看来，走过了15年的渐进式增量改革之路后，应该进入整体改革的新阶段，经济体制乃是一部配置资源的机器，长期在体制外打&ldo;外围战&rdo;会带来一系列的问题，因此必须把改革的对象与重点放在体制之内，使之与蓬勃发展中的、市场化的体制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四届三中全会召开，会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出&ldo;整体推进，重点突破&rdo;的新改革战略，宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻，而且要在国有部门打&ldo;攻坚战&rdo;。

在这一战略的引领之下，吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳，中央政府围绕价格、财政和税收三大主题，实施了一系列的重大变革，主要政策安排包括以下五个方面。

其一，建立新的财政税收体制。将沿用多年的财政包干制改造为新的分税制，从而改变中央政府与地方政府的财政及税收关系。

其二，启动金融‐银行体系的改革。建立在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制，推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化。

其三，进行外汇管理体制改革。宣布取消双重汇率制，自1994年的1月1日起，两种汇率实行并轨，实行&ldo;以市场供求为基础，单一的、有管理的浮动汇率&rdo;，人民币兑美元的汇率定为872:1，比之前的官方汇率57:1贬值33。其四，推进国有企业的改革。建立以股份制改造为目标的现代企业制度。

其五，建立新的社会保障制度。实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

这些政策中，最为引人瞩目的是分税制的提出，它对后来的中国经济格局影响最大，同时，也最具有争议性。

以分税制取代财政大包干制，目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来，中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的&ldo;合理设置&rdo;，否则，宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓，地方则积极试点和力求扩展，那么，加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，一个多月后，分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75:25的比例分成。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时间，朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓&ldo;不入虎穴，焉得虎子&rdo;。朱镕基成功地说服了广东省，作为&ldo;代价&rdo;，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的&ldo;土地财政&rdo;埋下伏笔。186