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第28章（第1页）

盟国委员会在其报告中还提到了&ldo;难民&rdo;问题，估计欧洲至少有一千六百万&ldo;难民&rdo;，其中或许有一半仍然留在本国，但已离乡背井，过着颠沛流离的生活；难民人数最多的是德国，至少有六百五十万人，主要是来自被占领国的战俘和工人，其中大多数为波兰人，可能多达两百万人；有一百多万被俘的法国士兵和五十多万做工的法国平民流落在国外。

难民问题的演变与预计的情况大相径庭。关于这个问题的演变情况将在下面加以叙述。

（二）全会的各次会议1943年11月至1946年12月

联总协定签署之后，全会第一届会议立即在大西洋城举行，时间是1943年11月10日至12月1日。参加的国家有加拿大、中国、法国民族解放委员会、希腊、印度、荷兰、新西兰、挪威、苏联、英国和美国，而比利时、澳大利亚、挪威、南非、英国和美国还派出&ldo;代理代表和顾问&rdo;出席会议。

全会通过下述委员会进行工作：（1）组织与行政委员会；（2）总政策委员会；（3）财务与物资供应委员会；（4）善后救济政策委员会。

&ldo;全会首次会议完成了。在协定中已部分制定的组织体制。它标志着第一个联合国家的组织和第一个开展工作的大型国际机构的实际诞生。&rdo;

第一届全会进一步规定了联总的活动范围。联总将在&ldo;已解放的地区（亦即在联合国家会员国的领土上）开展工作，非经全会特别授权，不得在敌国领土上开展工作&rdo;。

联总要提供救济物资（例如，食物、衣服、医药）；提供各种救济（例如，卫生与福利）；提供善后物资（例如，在已解放地区提供为制造和运输救济物资以及恢复公用事业所必需的原料等等）。

&ldo;因此，总署不打算从事长期性的重建经济的活动；它是临时性机构，专门从事救济及与之有关的活动。&rdo;

它要协助人民自力更生。凡其政府有能力以外汇付款的任何国家，联总不向它发放救济物资，以免耗竭它的资金与物资。然而它也不鼓励外国政府举债来获得外汇以购买善后救济物资。

联总救济物资的分配，应一视同仁，不得因种族、信仰或政治关系之不同，而有所歧视。&ldo;因此，救济物资任何时候都不能作为政治工具来使用。&rdo;

构成总署宪章的这些总的指导原则，体现在全会第一届会议所通过的四十一项决议中。

指明这次会议在何种程度上限制了联总的活动范围是非常重要的。根据协定的条款，总署可以在任何联合国家所控制下的地区，对灾民采取救济措施。这一定义包括的范围很广，不仅对已解放国家进行援助，而且甚至对英国，对其被空袭炸得无家可归的人民也加以援助。这是原来的起草委员会所慎重考虑过的意图。可是英国政府还是决定不向联总提出任何援助要求，而后来英国政府则不能提出救济要求，因为第一届全会作出决定，任何地区，&ldo;凡其政府拥有适当外汇支付手段者&rdo;，联总不予以救济。然而这后一规定还有更广泛的影响，它要求希望获得援助的政府接受一次&ldo;支付能力审查&rdo;，并使总署相信该国政府确实没有支付能力。这一决定使得西欧大陆上所有国家都没有可能得到联总的援助。这些国家为了对抗德国人的占领，冻结了它们在海外的资产，所以它们在国外拥有相当大的一笔可资利用的外汇，而且为了威望关系，它们也不愿让署长去审查它们的资产。那时它们尚未认识到这些资产与它们国家所需要的恢复及善后费用相比，是多么不足。以后，所有这些国家都通过马歇尔援助计划获得了大量的援助。

对&ldo;救济物资需要付款的国家&rdo;，联总没有从事救济活动的责任，但下述事项不在此限：（a）紧急救济物资，（b）帮助不是所在国国籍的难民。此外，联总还必须对付款国家提出的物资要求进行审查，并将审查报告提交联合委员会；事实上联合委员会对于物资的供应实行了非常严格的控制，联总没有必要去插手。英国的政治利益在于促使西方国家重新站起来，当证实联总没有可能援助这些国家时，对英国来说最恰当的办法是由英国直接援助这些国家（多半要通过信贷去购买那些有可能获得的物资），而不是把这笔钱花在对东欧的慈善援助上。因为，一旦禁止总署去援助西欧国家，法国、比利时、荷兰与挪威就不再对联总有什么实际兴趣了，而当初所设想的大部分将用于西欧的资金事实上将主要用于俄国的卫星国以及意大利、奥地利和希腊了。因此，那时看来非常合理的财务决定却改变了总署工作的一切计划，造成了这样的局面，即把联总的资金（大部分由美国、英国和加拿大捐助）用来恢复已变成潜在敌人的那些国家的经济，而操英语的国家在西欧的朋友以及英国本身倒是一直在等待援助，后来终于由美国通过马歇尔援助计划向它们提供了援助。

如前所述，全会第一届会议通过的第一批四十一项决议，成为联总政策法规的最初构成部分。全会由中央委员会每年召开两次会议。事实上全会一共举行了六次会议：

--日期地点主席

11943年11月10日至12月1日新泽西州大西洋城迪安&iddot;艾奇逊（美国）

21944年9月15-27日蒙特利尔莱斯特&iddot;皮尔逊（加拿大）